신제도주의로 해부한 트럼프 평화위원회: 권한-정당성 불일치와 다자주의의 위기

신제도주의로 해부한 트럼프 평화위원회: 권한-정당성 불일치와 다자주의의 위기

 

UN이 승인했지만 UN이 반대하는 제도

2026년 1월 15일, 도널드 트럼프 미국 대통령은 스위스 다보스 세계경제포럼에서 '평화위원회(Board of Peace)' 헌장에 서명했다. 표면적 목적은 가자지구 재건을 감독하는 임시 국제기구 설립이었다. 하지만 헌장 어디에도 '가자'라는 단어는 등장하지 않는다. 대신 "전 세계 분쟁 지역의 안정과 평화"를 목표로 명시했다.

더 흥미로운 사실은, 이 기구가 UN 안전보장이사회 결의안 2803호로 공식 승인받았음에도 불구하고, 안토니우 구테흐스 UN 사무총장은 "안보리만이 회원국을 구속하는 평화·안보 결정 권한을 갖는다"며 평화위원회에 명시적으로 반대 입장을 밝혔다는 점이다.

UN이 승인한 기구를 UN 수장이 반대한다. 이 모순은 어디서 발생하는가? 이 글에서는 신제도주의(New Institutionalism) 이론을 통해 평화위원회의 제도 설계를 분석하고, 이 기구가 왜 국제 거버넌스의 파편화를 촉발하는지 살펴본다.

신제도주의란 무엇인가: 세 가지

신제도주의는 1980년대 이후 정치학·사회학·경제학에서 발전한 이론 틀로, 제도가 어떻게 행위자의 선택을 제약하고, 제도 자체가 어떻게 변화하는지를 설명한다. 신제도주의는 크게 세 가지 변종으로 나뉜다.

 

합리적 선택 제도주의(Rational Choice Institutionalism)는 행위자들이 효용을 극대화하기 위해 제도를 활용한다고 본다. 제도는 거래비용을 줄이고 불확실성을 감소시키는 도구다. 하지만 제도 설계가 잘못되면 본인-대리인 문제가 발생한다. 본인(회원국)이 대리인(의장)을 효과적으로 감시·통제할 수 없을 때, 대리인은 본인의 이익이 아닌 자신의 이익을 극대화한다.

 

역사적 제도주의(Historical Institutionalism)는 초기 제도 선택이 경로 의존성을 만든다고 본다. 한번 만들어진 제도는 변경 비용이 크기 때문에, 초기 설계가 이후 모든 선택을 제약한다. 특히 권력을 가진 행위자가 초기 제도 설계를 주도하면, 그 권력 구조가 제도 안에 고착된다. 이를 "권력 주도 경로 의존"이라 부른다.

 

사회학적 제도주의(Sociological Institutionalism)는 제도의 정당성이 문화적·규범적 환경과의 일치에서 나온다고 본다. 조직은 효율성뿐 아니라 정당성을 위해 특정 형식을 채택한다. 하지만 형식만 모방하고 실질이 따르지 않으면, 오히려 정당성을 잃는다. 이를 "권위-정당성 불일치"라 한다.

이 세 가지 관점을 평화위원회에 적용하면, 각기 다른 구조적 결함이 드러난다.

합리적 선택 관점: 10억 달러와 본인-대리인 문제

평화위원회 헌장 제2조 2항 (c)는 "첫 해 내에 10억 달러를 기여한 회원국은 영구 회원 자격을 획득한다"고 명시한다. 나머지 회원국은 3년마다 갱신해야 하며, 의장이 갱신을 거부하면 자격을 잃는다.

 

이 조항은 합리적 선택 제도주의 관점에서 보면 "무임승차 문제(free-rider problem)"를 해결하는 장치처럼 보인다. 국제 공공재(이 경우 평화유지·재건)에 무임승차하지 않으려면, 충분한 자원을 투입하는 국가에게 확실한 보상을 제공해야 한다. 10억 달러는 그 보상의 대가다.

 

하지만 문제는 회원국이 10억 달러를 내도, 의사결정 권한을 얻지 못한다는 점이다. 헌장 제3조 1항 (e)는 "의장은 이사회의 모든 결정을 승인하거나 거부할 권한을 갖는다"고 명시한다. 즉, 회원국들이 만장일치로 어떤 결정을 내려도, 의장이 거부하면 무효다.

 

이것은 전형적인 본인-대리인 문제다. 회원국(본인)은 의장(대리인)에게 권한을 위임했지만, 의장을 감시하거나 해임할 수단이 없다. 헌장 제3조 3항은 "의장은 집행이사회의 만장일치 결정으로 무능력이 인정될 경우에만 교체될 수 있다"고 규정한다. 그런데 집행이사회 구성원은 의장이 임명한다. 따라서 의장은 사실상 해임 불가능하다.

 

합리적 선택 제도주의는 이런 구조가 장기적으로 지속 불가능하다고 예측한다. 회원국들은 비용은 부담하지만 권한은 없다는 사실을 깨달으면, 이탈을 선택한다. 실제로 프랑스, 독일, 영국, 이탈리아, 노르웨이 등 유럽 주요국들은 초청을 거부했다.

역사적 제도주의 관점: 권력 고착과 경쟁적 제도 창설

평화위원회 헌장 제8조는 헌장 개정 절차를 규정한다. "제2장(회원 자격), 제3장(의장 권한), 제4장(집행이사회), 제10장(해산) 개정은 회원국 3분의 2 찬성과 의장 확인을 필요로 한다."

 

이 조항은 초기 권력 구조를 영구히 고착시킨다. 의장 권한을 제약하려면 의장 동의가 필요하다. 의장이 동의할 리 없으므로, 권력 구조는 변경 불가능하다. 역사적 제도주의는 이를 **권력 주도 경로 의존(power-driven path dependence)**이라 부른다.

 

UN 안보리 상임이사국 5개국의 거부권 역시 초기 권력 구조를 고착시킨 사례다. 하지만 UN 헌장은 1945년 연합국 전승 연합체의 합의로 만들어졌고, 이후 80년간 193개 회원국의 보편적 비준을 받았다. 반면 평화위원회는 트럼프 개인의 단독 설계로 만들어졌고, 보편적 합의를 거치지 않았다. 역사적 정당성 기반이 없다.

 

역사적 제도주의는 이런 경우 **반응 연쇄(reactive sequences)**가 발생한다고 예측한다. 제도가 권력 비대칭을 내장하고 있으면, 배제되거나 불만족한 행위자들은 제도 개혁이 아니라 **경쟁적 제도 창설(competitive regime creation)**로 대응한다.

 

실제로 유럽연합은 독자적인 가자 재건 프레임워크를 제안했다. UN 사무총장은 "안보리만이 평화·안보 결정 권한을 갖는다"며 평화위원회를 우회적으로 비판했다. 이것은 기존 제도(UN)를 강화하고, 새로운 제도(평화위원회)를 약화시키려는 전략이다.

 

역사적 제도주의 관점에서, 평화위원회는 UN 체제를 대체하기보다는 **제도적 파편화(institutional fragmentation)**를 초래할 가능성이 크다. 국제사회는 UN 중심 진영과 평화위원회 중심 진영으로 분열하고, 각 진영은 서로 다른 규칙과 정당성 논리를 주장한다.

사회학적 제도주의 관점: 6가지 정당성 차원과 대규모 실패

사회학적 제도주의는 제도의 정당성을 여섯 가지 차원에서 평가한다. Cambridge 대학 연구팀이 수행한 국제기구 정당성 연구(2019)에 따르면, 국제기구는 다음 여섯 가지 기준을 충족해야 정당성을 얻는다.

1. 민주적 절차(democratic procedure): 대표성, 동등한 투표권
2. 전문가 주도 절차(technocratic procedure): 자격을 갖춘 전문가의 의사결정
3. 공정한 절차(fair procedure): 이해관계자의 공정한 대우
4. 민주적 성과(democratic performance): 결과에 대한 책임성
5. 전문적 성과(technocratic performance): 문제 해결 역량
6. 공정한 성과(fair performance): 인간 존엄과 분배 정의

평화위원회는 여섯 가지 중 다섯 가지에서 실패한다.

민주적 절차: 의장이 모든 투표를 거부할 수 있으므로, 회원국의 투표는 형식적이다. 실질적 민주성이 없다.

공정한 절차: 10억 달러를 낼 수 있는 국가만 영구 회원이 되므로, 경제력에 따라 차별한다. 공정성이 없다.

민주적 성과: UN 안보리에 보고 의무가 없고, 의장 외에 감독 주체가 없다. 책임성이 없다.

공정한 성과: 가자지구 재건의 당사자인 팔레스타인인은 의사결정 기구에 단 한 명도 포함되지 않았다. 팔레스타인인은 기술 자문 위원회(NCAG)에만 배치되었다. 분배 정의가 없다.

전문적 성과: 아직 작동하지 않았으므로 평가 불가능하다. 유일하게 판단 보류 가능한 차원이다.

사회학적 제도주의는 이런 정당성 결핍이 **동형화 실패(failed isomorphism)**를 초래한다고 본다. 평화위원회는 UN과 유사한 형식을 채택했다. 연례 총회, 회원국 투표, 헌장 거버넌스 등. 이것을 "동형화"라 한다. 조직은 환경에서 정당하다고 인정받는 형식을 모방한다.

 

하지만 평화위원회는 형식만 모방하고, UN의 핵심 원칙(보편성, 대표성, 합의)을 모두 위반한다. 이것은 정당성을 높이기보다 오히려 낮춘다. 형식과 실질의 괴리가 크기 때문이다.

 

사회학적 제도주의는 이를 **권위-정당성 불일치(authority-legitimacy mismatch)**라 부른다. 평화위원회는 UN 안보리 결의안 2803호로부터 권위를 얻지만, 이 결의안은 "가자지구 임시 행정, 2027년 말 종료"로 권한을 제한했다. 반면 헌장은 "전 세계 분쟁, 의장 재량 무기한 연장"을 명시한다. 권위의 범위와 헌장의 야망이 일치하지 않는다.

한국의 딜레마: 제도적 정체성의 충돌

한국은 현재 평화위원회 참여 여부를 검토 중이다. 조현 외교부 장관은 1월 29일 "다소 갑작스럽게 초청이 왔다"며 신중한 입장을 밝혔다. 하지만 트럼프는 1월 27일 한국 관세를 15%에서 25%로 올리겠다고 위협했다. 전문가들은 한국이 거부하기 어렵다고 분석한다.

반면 프랑스, 독일, 영국은 명확히 거부했다. 이유는 "UN 안보리 중심 다자주의를 수호하기 위해"다. 이것은 단순한 외교적 수사가 아니다. 유럽 국가들에게 다자주의는 전후 80년간 유지해온 **제도적 정체성(institutional identity)**이다. 평화위원회에 참여하는 순간, 그 정체성이 훼손된다.

 

한국은 미국과의 동맹 관계가 안보의 핵심이다. 하지만 동시에 UN 중심 국제질서의 수혜자이기도 하다. 평화위원회 참여는 이 두 정체성 사이의 선택을 강요한다. 동맹 정치를 우선하면 다자주의 정체성이 훼손되고, 다자주의를 우선하면 동맹 압박에 직면한다.

 

이것은 위기관리커뮤니케이션 관점에서 전형적인 제도적 딜레마다. 어떤 선택을 해도 일부 이해관계자의 신뢰를 잃는다. 이런 상황에서 정부 커뮤니케이션은 "왜 이 선택이 불가피했는지"를 설명하는 데 집중해야 한다. 하지만 현재 한국 정부는 "검토 중"이라는 모호한 메시지만 반복하고 있다.

결론: 제도적 파편화의 시작

신제도주의의 세 가지 관점은 각기 다른 각도에서 평화위원회의 구조적 결함을 드러낸다. 합리적 선택 관점은 비대칭 권력 구조가 회원국 이탈을 유발한다고 예측한다. 역사적 관점은 권력 고착 구조가 경쟁적 제도 창설을 촉발한다고 예측한다. 사회학적 관점은 정당성 결핍이 국제사회 분열을 초래한다고 예측한다.

 

세 가지 예측 모두 같은 결론을 가리킨다. 평화위원회는 UN을 대체하지 못한다. 대신 국제 거버넌스를 파편화시킨다. 어떤 결정은 평화위원회가 강제하지만 정당성은 없고, 어떤 결정은 UN이 정당성을 갖지만 집행력은 없다.

 

이것은 전후 80년간 유지되어온 국제질서의 근본적 전환을 의미한다. 권위와 정당성이 더 이상 한 제도 안에서 일치하지 않는다. 제도 이론은 이런 상황을 "복합 다자주의(contested multilateralism)"라 부른다. 한 제도를 개혁하는 대신, 여러 경쟁 제도를 만들어 서로 권위를 다투는 상황이다.

 

한국을 포함한 중견국들은 이제 선택을 강요받는다. 동맹의 압박과 다자주의 정체성, 둘 중 무엇을 우선할 것인가. 이것은 외교 전략의 문제인 동시에, 제도적 정체성의 문제다. 어떤 선택을 하든, 그 선택은 한국이 어떤 국제질서를 지지하는지에 대한 명확한 신호가 될 것이다.

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